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Artigo

  


18/02/2010 às 18:31:53

REFORMA DA ONU

 

Por: João Clemente Baena Soares

 

 

Capítulo - I

 

O tema de nosso encontro é lugar comum. Motiva estudos, pesquisas, seminários, mesas redondas, monografias, trabalhos de mestrado, teses de doutorado, noticiário. Estimula a manifestação de políticos, diplomatas, acadêmicos, jornalistas e até mesmo de muitos que tem pouco a dizer.

Quase sempre vem acompanhado de pessimismo e desesperança no diagnóstico e na terapêutica. Mas sua legitimidade e urgência justificam lugar prioritário em agenda internacional com um mínimo de seriedade.

Não se discute, por evidente, que os tempos são outros, as circunstâncias mudaram, novos atores surgiram. É como agora vivemos, após mais de 60 anos da criação da ONU, pela Carta assinada no dia 26 de junho de 1945, na cidade de São Francisco, e em vigor desde 24 de outubro do mesmo ano.

Diz o Preâmbulo da Carta que os povos das Nações Unidas – decididos a preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra, a reafirmar a fé nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor do ser humano, na igualdade de direitos dos homens e das mulheres, assim como das nações grandes e pequenas, a criar condições para manter a justiça e o respeito às obrigações emanadas dos tratados e de outras fontes do direito internacional, a promover o progresso social dentro de um conceito mais amplo de liberdade – por seus representantes, resolveram instituir uma organização internacional que denominam Nações Unidas.

Nobres objetivos. Os signatários falam em nome dos povos, muitos dos quais não tinham como se manifestar naquele momento; estavam sob domínio colonial. E foi justamente pelos esforços da nova organização que puderam acelerar o processo de independência e construir seus Estados soberanos.

A descolonização não terá sido a menor das realizações da ONU. Embora não haja transformado “os canhões em arados”, a ONU construiu inventário positivo, na aceitação do conceito de desenvolvimento e o cuidado com seus aspectos sociais, na defesa e promoção dos direitos humanos e na sua permanência como tribuna universal, sua vitória mais enfática.

Se falamos de reforma é porque admitimos que o ente analisado é útil. Importa sua preservação. Do contrário, nos engajaríamos em causa vã. A ONU preenche espaço necessário e próprio no sistema internacional. Com a “família das Nações Unidas”, abriga campos que vão além do político e oferecem-se à cooperação nas áreas da saúde, correios, trabalho, telecomunicações, finanças, turismo, propriedade intelectual, agricultura, educação, segurança aérea, meteorologia, energia nuclear, infância, comércio, desenvolvimento, população, meio ambiente, refugiados, habitat, alimentação, e outras cobertas por acordos específicos, fundos e programas.

As agências, por especializadas, ou técnicas, não escapam a considerações políticas. Sempre que se reúnem representantes ou delegados de Governos, os encontros têm inegável conteúdo político. Não existem temas essencialmente técnicos, nessas ocasiões.

Pediriam reforma tais entidades? As que tratam de finanças como Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, sem dúvida; outras, conforme seus objetivos, organização e recursos reclamariam correções. Não é esta, porém, a área de nosso cuidado.

Tratamos do organismo que se define e disciplina na Carta de 1945. São 192 Estados-membros (o mais recente, Montenegro). Significa que mais de dois terços não participaram dos debates que levaram ao texto constitutivo, um tratado por outros redigidos e votado. Coube-lhes apenas aderir. Nesse período, da origem à atualidade, alguns Estados se fragmentaram, outros mudaram a natureza dos seus Governos.

Eis que muitos aguardam oportunidade de influir ativamente no organismo que integram. Mais uma razão a agregar-se àquelas definidas pelas novas circunstâncias do sistema internacional, e que recomendariam reforma.

Os artigos 108 e 109 da Carta determinam os meios e as condições para emendas. Como se sabe, a Carta foi emendada algumas vezes. A primeira, em 1965, modificou os artigos 23, 27 e 61. Aumentou o número de membros do Conselho de Segurança de 11 para 15, sendo dez eleitos, não-permanentes (artigo 23). A emenda ao artigo 27 é consequência da anterior. Refere-se a questões de procedimento, que exigem o voto afirmativo de nove membros, e a questões substantivas, que exigem o voto afirmativo de nove membros, incluídos, porém, os votos de todos os membros permanentes (o veto permanece).

A emenda ao artigo 61 ampliou o número de membros do Conselho Econômico e Social, em 1965, de 18 para 27. Mais adiante, em 1973, novo aumento, de 27 para 54.

O artigo 109 também se modificou, para ajustar, em seu parágrafo 1º, o número de votos necessários, no Conselho de Segurança, para convocar uma Conferência Geral dos Estados-membros com o propósito de rever a Carta: voto afirmativo de nove membros quaisquer do Conselho (antes eram sete).

São, portanto, medidas inevitáveis diante do aumento do número de Estados-membros. Refletem a aritmética do voto. Evitam modificações de substância. Não se contemplou revisão mais ampla do artigo 27, para nele incorporar a prática da abstenção, iniciada pela União Soviética, na chamada questão espanhola, e seguida pelos Estados Unidos da América, na questão grega, e pelo Reino Unido, na questão indonésia. A Carta prevê apenas a hipótese de abstenção de um membro permanente, quando este for parte em uma controvérsia, sob exame do Conselho, dentro do Capitulo VI (solução pacifica de controvérsias).

Jamais foi convocada a Conferência Geral com a finalidade de rever a Carta, mesmo que o processo decisório prescindisse do veto. Passaram-se os dez anos de prazo. Que aconteceu na prática? A Assembléia-Geral, em 1955, decidiu que a Conferência se realizaria quando o momento fosse oportuno (esse momento oportuno até hoje não chegou), e criou uma Comissão Plenária para ouvir os Estados-membros e examinar a questão da data. Continua a reunir-se a Comissão, os Estados-membros a sugerir alterações, o tempo a passar e o artigo 109 a não se cumprir.

Os Estados-membros sequer corrigem dispositivos obsoletos, anacrônicos ou superados:

- os artigos 53 e 107 mencionam “Estados inimigos”, aqueles que enfrentaram os países aliados na Segunda Guerra Mundial. São todos eles Estados-membros da ONU, a Itália e o Japão desde 1955 e 1956, as Alemanhas desde 1973 e, quando unificadas na Republica Federal, desde 1990;

- o Conselho de Tutela cumpriu papel importante na eliminação do colonialismo, e os resquícios existentes não justificam tutela. O Capitulo XIII, portanto, perdeu a razão de ser. E também se esvaziaram os Capítulos XI (Declaração relativa a Territórios sem Governo próprio) e XII (Sistema Internacional de Tutela).

- o artigo 47 menciona a Comissão de Estado Maior, com referência também nos artigos 45 e 46. Compõe-se dos Chefes de Estados Maior dos membros permanentes do Conselho de Segurança e é responsável pela direção estratégica das forças armadas postas à disposição do mesmo Conselho. Superada pelos acontecimentos, não tem mais função. Mantém-se, entretanto. Por inércia?

A Carta foi alterada em duas ocasiões, fora dos trâmites nela previstos.

O artigo 23 determina que o Conselho de Segurança compreende 15 Estados-membros sendo que “a República da China, a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, o Reino Unido da Grã-Bretanha da Irlanda do Norte e os Estados Unidos da América serão membros permanentes”. Não é mais assim. Houve dois ajustes para responder às realidades políticas. Pela resolução 2758 (XXVI), a Assembleia-Geral, em 1971, decidiu, em maioria simples, “restaurar todos os direitos da República Popular da China e reconhecer os representantes de seu Governo como os únicos representantes legítimos da China na ONU”. A Assembleia-Geral admitiu um fato e deu-lhe consequência jurídica.

Em 1991, o Governo russo informou o Secretário-Geral de que o lugar da União Soviética no Conselho de Segurança, e outros órgãos da ONU, seria ocupado pela Federação Russa, como Estado sucessor, com o apoio dos 11 Estados da Comunidade de Estados Independentes. Tal procedimento não despertou reação negativa, da parte dos Estados-membros. No entanto, tratou-se da admissão de um novo Estado como membro permanente do Conselho de Segurança, sem que se obedecessem aos procedimentos da Carta para esse efeito (o artigo 4º prevê decisão da Assembléia-Geral, mediante recomendação do Conselho de Segurança). Não foi o reconhecimento de credenciais do Governo de um Estado, com rejeição das credenciais assinadas pelo Governo anterior. Há pelo menos matéria para debate na substituição de um membro permanente do Conselho sem emenda à Carta, apenas com apoio de 11 Estados oriundos da fragmentação da União Soviética, e aceitação tácita dos demais.

Uma das atividades mais intensas das Nações Unidas, sua presença física em numerosos países, aquilo que os cidadãos de diferentes regiões do mundo entendem por ONU, são os capacetes e boinas azuis das operações de paz.

Desde 1948, mais de 60 operações foram desenvolvidas, com custo aproximado de 5 bilhões de dólares e o envolvimento de mais de um milhão de militares e civis. Há uma Comissão especial para operações de paz, e no Secretariado um departamento para a matéria. Onde estão disciplinadas estas operações? Em que artigo da Carta?

Alega-se o artigo 43, do Capitulo VII quando declara que todos os Estados-membros se comprometem a proporcionar ao Conselho de Segurança as forças armadas necessárias para manutenção da paz e da segurança internacionais.

O artigo invocado é base precária para justificar e cobrir todas as operações de paz. Na sua origem, compunham-se elas de observadores (desde 1947, na Palestina e 1948 na Caxemira). Em seguida, vieram contingentes interpostos entre beligerantes para assegurar o cumprimento de acordos de cessar-fogo e em alguns casos ajuda humanitária. De operações de manutenção, passaram a operações de restabelecimento da paz, de imposição da paz e reconstrução da paz. Atualmente, há 120 mil militares, policiais e civis, em 18 operações de paz.

O citado artigo 43 menciona paz e segurança internacionais. Agora, porém, as operações desenvolvem-se também em casos de conflitos internos. Houve evolução que pressiona por disciplina jurídica na Carta.

A preocupação com essas operações permeia deliberações dos Estados, relatórios do Secretário-Geral, atividades do Secretariado. Entre todos, o documento mais destacado é o relatório do Grupo Sobre Operações de Paz das Nações Unidas, presidido pelo Embaixador Lakhdar Brahimi, de 2000. Os pormenores de análise, as propostas de medidas abrangentes para aumento da eficácia e para a melhora da capacidade de resposta rápida, a mobilização para financiamento recebem tratamento exaustivo. Nenhuma inquietação jurídica maior nele transparece.

A delegação ou endosso pelo Conselho de Segurança do uso da força, em situações de conflito internacional ou interno, por parte de um pacto militar (OTAN), um país ou grupo de países contribui para complicar uma situação que pede urgente norma jurídica.

Se de uma parte vemos que a Carta foi modificada, de outra parte observamos que a mais vigorosa atividade da ONU pelo volume, presença, mobilização de homens e recursos, consequência na vida dos povos envolvidos, passa ao largo da Carta. Parece haver temor de desequilibrar uma estrutura política construída no texto constitutivo, caso se decida por mudança, com sua revisão, o que é um equívoco. A estrutura já está desequilibrada e clama por conserto. A Carta deve refletir as esperança de hoje e não o medo de 1945, ouvi certa vez.

 

 

Capítulo - II

 

Desde o início de seu mandato, o Secretário-Geral Kofi Annan abriu caminho para reforma.

Em 1997, apresentou à Assembleia-Geral o documento “Renovação das Nações Unidas: um programa de reformas”. A proximidade da data mágica do início do novo século acrescentou urgência aos seus propósitos. Esse documento traz diagnóstico interno de gestão, enumera providências administrativas para aprimorar o desempenho do Secretariado, dar-lhe maior agilidade e empenho, poupar e usar com melhor critério os recursos financeiros disponíveis. A execução de parte das medidas fez-se com a autoridade do Secretário-Geral; outra parte, por ação da Assembleia-Geral que aprovou o programa proposto.

O novo século foi saudado pela reunião de Cúpula do Milênio, da qual participaram 147 chefes de Estado e de Governo. O seu produto, a Declaração do Milênio, recebida com grande entusiasmo, deu novo e expressivo alento aos propósitos de mudança. No seu zelo pelas reformas, Annan procurou engajar especialistas independentes para trazer-lhe e, por seu intermédio, aos Estados-membros, ideias, propostas e sugestões.

Ressalto os seguintes trabalhos: relatório Brahimi a respeito das operações de paz, 2000; relatório Sachs, investimento e desenvolvimento, “o Projeto do Milênio”, 2000; relatório Cardoso, “Nós, os povos; a sociedade civil, as Nações Unidas e a governança global”, 2004; relatório do Painel de Alto Nível Sobre Ameaças Desafios e Mudanças “Um mundo mais seguro: nossa responsabilidade comum”, 2004. Permito-me curta notícia deste último, não só porque participei do grupo dos 16 (lista anexa), mas também (e principalmente) por considerá-lo bom documento de propostas para mudanças.

Foi intenso nosso ritmo de trabalho, com reuniões, entrevistas, seminários, consultas a acadêmicos, políticos, organizações da sociedade civil. Teve o grupo à sua disposição todo o patrimônio de estudos, pesquisas, análise e documentação acumulada nas Nações Unidas. Os Governos contribuíram com sugestões, conselhos e memorandos de posição, em encontros regionais e consultas temáticas. O grupo recebeu apoio de uma assessoria chefiada pelo professor Stephen Stedman, da Universidade de Stanford e composta por peritos de diferentes nacionalidades (nenhum latino-americano). Cabia-lhes redigir o rascunho dos textos a serem debatidos e reorganizá-los à luz das decisões do grupo, sempre tomadas por consenso.

Em sua carta de encaminhamento do relatório ao Secretário-Geral, o presidente do grupo, Anand Panyarachun, ex-Primeiro Ministro da Tailândia, reconheceu que “os membros do Painel podem não estar de completo acordo com cada pormenor e ponto específico do Relatório, mas todos endossam o documento e, na generalidade, concordam as conclusões”.

 Para chegar às 129 páginas e 101 recomendações do Relatório, o Painel realizou sessões plenárias a cada dois meses, por um ano, prazo apertado para tarefa de tal dimensão.

Como determinado em seu mandato, o Painel examinou as ameaças globais, analisou os desafios futuros à paz e à segurança internacionais, identificou a contribuição que a ação coletiva pode trazer no enfrentamento desses desafios. Além disso, recomendou medidas práticas para a ação coletiva eficaz, as mudanças necessárias para assegurar tal ação coletiva, entendida a área de paz e segurança em termos amplos.

Quais as ameaças? O Painel lista seis categorias:

- as de caráter econômico e social, pobreza, doenças infecciosas, degradação ambiental;

- os conflitos entre Estados;

- os conflitos internos, guerra civil, genocídio e outras atrocidades de larga escala;

- as armas de destruição em massa;

- terrorismo;

- crime organizado.

São interdependentes e transfronteiriças; não se pode combatê-las, com êxito, isoladamente. Com este pensamento, consolida-se evolução conceitual de grande relevância, que atende à realidade do mundo contemporâneo.  Por exemplo, a epidemia de HIV / Aids na África é questão a ser considerada por todos, mesmo fora daquele continente. Não existem tragédias nacionais confinadas; nessa definição estreita, não cabem mais a violência, o genocídio, e as guerras civis.

A geografia, o poder, a situação econômica conformam a compreensão da segurança, parece certo. Mas talvez seja essa menos uma questão de fundo que de ênfase. O Painel repele a idéia de que as ameaças sejam identificas por um só Estado, ou um grupo de Estados, com respostas unilaterais de prevenção ou correção.

A pobreza, tema central das preocupações com desenvolvimento econômico e social, também é questão de segurança. Para sua erradicação o Painel convoca os Estados-membros e recomenda aos doadores renovar seus compromissos para atingir o objetivo (velho de muitos decênios) de destinar 0,7% do seu PIB a essa tarefa.

No relativo ao meio ambiente, a recomendação é apoiar o desenvolvimento de fontes renováveis de energia e reduzir subsídios para os combustíveis fósseis. E de considerar, para anulá-lo, o hiato entre as promessas de Quioto e seu desempenho.

Se houve redução do número de conflitos entre Estados, as controvérsias regionais ainda existentes podem agravar-se. Às Nações Unidas toca estimular o uso dos instrumentos de solução pacífica de controvérsias, como a mediação, conciliação, arbitragem, bons ofícios, conforme o Capitulo VI da Carta.

Quanto aos conflitos intra-Estados, guerra civil, genocídio, violência indiscriminada, o Painel indica: uso pelo Conselho de Segurança de sua faculdade de encaminhar ao Tribunal Penal Internacional casos de alegados crimes de guerra e crimes contra a humanidade conforme o disposto no Estatuto de Roma, criação de mecanismos de proteção dos direitos das minorias e de Governos democraticamente eleitos (com a experiência de organismos regionais na matéria, ver a OEA).

A quarta categoria de ameaças levou o Painel a propor que os Estados nuclearmente armados retomem os esforços de desarmamento, no cumprimento dos compromissos assumidos no artigo VI do Tratado de Não-Proliferação Nuclear, como principal medida.

No capítulo nuclear, deixei de acompanhar duas recomendações, afastando-me do consenso. Foram elas:

- solicitar aos Estados o início e a conclusão, com brevidade, de negociações que habilitem a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) a atuar como fiadora do suprimento de material físsil a usuários civis, por parte de supridores, por ela autorizados e a preços de mercado;

- solicitar aos Estados que, enquanto negociem, instituam, por ato voluntário, moratória de duração limitada (dez ou quinze anos) na construção de instalações de enriquecimento ou reprocessamento; como contrapartida, teriam assegurado o suprimento de material físsil pelos fornecedores atuais (quatro ou cinco) a preços de mercado. As duas complementam-se.

Para não quebrar o consenso no conjunto do Relatório, o que significaria anular o enorme esforço feito, decidi enviar cartas ao Secretário-Geral Kofi Annan e ao Diretor-Geral da Agência de Viena, Mohamed El-Baradei, com minhas razões. Discordei por considerar inviável o papel atribuído à Agência de fiadora do cumprimento de contratos comerciais de uma empresa com um Governo. A moratória, segundo ponto, afetaria na prática o direito aos usos pacíficos da tecnologia nuclear, o progresso cientifico e tecnológico, e beneficiaria os interesses comerciais de algumas empresas fornecedoras de material físsil, todas elas, como de esperar, de países industrializados.

Não pretendo examinar todas as recomendações, nem isso estaria no propósito deste diálogo. Trarei, porém, a questão do terrorismo, e dedicarei alguns parágrafos ao Conselho de Segurança, no relato das mudanças propostas pelo Painel.

O terrorismo não é fenômeno novo na vida dos povos. Tem assumido, contudo, nos nossos dias, métodos mais brutais em suas ações de destruição. Agride valores que inspiram e orientam as Nações Unidas. Floresce em ambientes de humilhação, pobreza, opressão política, conflitos regionais, ocupação estrangeira, intolerância, abusos contra pessoas, desespero. Beneficia-se da debilidade de Estados.

O Painel dedicou demorada reflexão a este desafio, porque demanda evidentes medidas de segurança, e por serem as ações de combate, enfaticamente policiais e militares, limitadoras de conquistas em matéria de direitos humanos, políticos e civis.

Há definições de terrorismo acumuladas, sem que nenhuma se imponha à irrestrita aceitação geral. O Painel por sua vez trouxe contribuição, ao assim descrever o terrorismo:

“Além das já especificadas nas convenções existentes sobre aspectos do terrorismo, nas Convenções de Genebra e na resolução 1566 (2004) do Conselho de Segurança, qualquer ação cujo propósito seja causar a morte ou ferimentos sérios a civis ou não-combatentes, quando o objetivo de tal ação, pela natureza ou pelo contexto seja intimidar a população ou compelir um Governo ou organização internacional a atuar ou abster-se de atuar de determinada maneira”.

O Painel não omitiu referência ao terrorismo do Estado. O uso da força contra civis está condenado nas Convenções de Genebra e seus protocolos. Em escala suficientemente grave, constitui crime de guerra ou crime contra a humanidade.

O Painel insta os Estados a assinar e ratificar as 12 Convenções internacionais contra o terrorismo e aderir às oito recomendações especiais sobre financiamento do terrorismo e lavagem de dinheiro. A responsabilidade é de todos e, ao reconhecê-lo, o Painel pede convenção abrangente negociada na Assembleia-Geral.

Na estratégia recomendada, caberiam, como medidas para reverter as causas facilitadoras do terrorismo, a promoção dos direitos sociais e políticos, do império da lei e da democracia, o combate ao crime organizado, a redução da pobreza e do desemprego, o fim de ocupações e a atenção às injustiças e aos agravos políticos. Não parece original. Sua aceitação coletiva, contudo, e sua efetivação trariam novo e revigorante fôlego às medidas contraterroristas.

O Relatório expõe em sua terceira parte, uma das questões centrais, a segurança coletiva e o emprego da força, ou seja, o Capítulo VII da Carta.

O Painel não favorece nova redação ou reinterpretação do artigo 51, o direito à legitima defesa individual ou coletiva, nem para ampliá-lo na admissão de hipótese de legítima defesa preventiva, nem para restringi-la. Recorda que a reação de legítima defesa dentro do disposto no artigo 51 deve ser levada ao imediato conhecimento no Conselho de Segurança.

Ao admitir o emprego da força pelo Conselho, o Painel rejeita decisão discricionária e recomenda o respeito a critérios básicos de legitimidade para a autorização ou endosso do seu uso:

- gravidade da ameaça; é suficientemente clara para justificar o uso da força militar?

- propósito correto; é prioritariamente o de prevenir ou impedir a ameaça?

- esgotaram-se todas as opções não militares?

- proporcionalidade dos meios; a escala, intensidade e duração da ação militar proposta respeita o mínimo necessário?

- avaliação das consequências; seriam elas piores do que os resultados da inação?

O Painel, assim, procurou estabelecer critérios em uma das mais controversas matérias que enfrentou, o emprego da força. Avançou com discernimento

 

 

                                                    Capítulo - III

 

O mandato do Painel pedia recomendar as mudanças necessárias para assegurar a eficaz ação coletiva, incluída, não a ela limitada, a revisão dos principais órgãos das Nações Unidas. Criou-se, na opinião pública, a percepção de que era o Painel da reforma  da ONU. Que fez o Painel? Analisou carências, debilidades, falhas, registrou virtudes, acertos, conquistas dos diferentes órgãos previstos na Carta. Procurou harmonizar princípios e realidades do poder. Em suas conclusões, considerou que:

- a Assembleia-Geral deveria evitar o congestionamento de sua agenda, simplificá-la, aliviando sua carga temática para refletir os principais reptos contemporâneos, de interesse imediato para a comunidade internacional; melhorar o texto de suas resoluções, evitando reiterações vagas de consequência, ou projetos obscuros e inaplicáveis, aperfeiçoar mecanismo para diálogo com a sociedade civil;

- o Conselho Econômico e Social, cuja extinção alguns membros chegaram a sugerir, pode constituir um “foro de cooperação para o desenvolvimento”, aberto e transparente, trazer liderança normativa e capacidade analítica aos temas econômicos e sociais e, para isso, deve expurgar sua agenda de questões administrativas; por meio de uma Comissão Especial sobre aspectos sociais e econômicos das ameaças à segurança coletiva, fortalecer a cooperação com o Conselho de Segurança;

- Comissão de Construção da Paz. Proposta inovadora. Sua função seria identificar países em risco de colapso, assisti-los  para  impedir o agravamento de situações adversas; apóia-los na transição do conflito para o pós-conflito. Criada pelo Conselho de Segurança e pela Assembleia-Geral, em 2005;

- Secretariado. Apoio ao Secretário-Geral na habilitação de um corpo de funcionários, profissional e competente.

O Painel considerou a ampliação do Conselho de Segurança uma necessidade. Reconheceu que o processo decisório deveria incorporar mais países representativos com especial atenção aos países em desenvolvimento.

Os debates foram vigorosos; não chegaram a conclusão que permitisse apresentar proposta única. O Painel levou ao Secretário-Geral duas posições:

- Modelo A: cria seis assentos permanentes, sem veto, e três assentos não permanentes, eletivos para mandato de dois anos.

- Modelo B: não cria assentos permanentes, mas estabelece nova categoria de oito membros com mandato de quatro anos renovável e um de dois anos, não renovável.

Ambos fixam em vinte e quatro o número de membros de Conselho.

Manifestei-me a favor do modelo A.

Para a distribuição geográfica dos assentos no Conselho apresentou-se critério, pelo menos esdrúxulo, não aprovado devido à discordância dos dois membros latino-americanos do Painel, de Enrique Iglesias e minha. Seriam criadas novas “áreas regionais”, África, Ásia e Pacífico, Europa e Américas. Esta última juntaria os Estados Unidos e o Canadá ao atual Grupo latinoamericano e do Caribe. A isto nos opusemos. Preferimos manter o arranjo vigente.

O Painel não viu condições práticas, nem políticas, para extinguir, mudar ou expandir o veto (o membro russo, Evgeny Primakov, advertiu-nos que tocar no veto era destruir as Nações Unidas). O Painel reconheceu, porém, o seu caráter anacrônico e propôs que seu uso se limitasse a matérias vitais, restringida a tendência à prodigalidade. Foi sugerido um sistema de “voto indicativo”, manifestação pública da posição de cada membro do Conselho em determinada matéria. O voto negativo não teria efeito de veto, nem o resultado final adquiriria força jurídica. Mas haveria maior exposição, transparência para cobrança de responsabilidades. O processo formal continuaria inalterado.

 

 

                                                     Capítulo - IV

 

Kofi Annan apresentou aos Estados-membros, em 2005, o relatório intitulado “Dentro de uma Liberdade Mais Ampla. Desenvolvimento, Segurança e Direitos Humanos para todos”. Além de sua experiência de oito anos (naquele momento), valeu-se do trabalho do Painel de Alto Nível e do plano de ação do Projeto  de Milênio.

Endossa o conceito abrangente de segurança coletiva, a interligação das ameaças e de um modo geral, as recomendações feitas no Relatório dos 16. Apóia a posição de que o combate à pobreza, às doenças infecciosas, à degradação ambiental contribui para a segurança coletiva. Aceita a definição de terrorismo. Coincide na necessidade de expandir o Conselho de Segurança para “torná-lo mais representativo da comunidade internacional como um todo, bem como das realidades políticas atuais e, com isso, mais legítimo aos olhos do mundo”. Não se definiu quanto às condições. Seu documento levou aos Estados-membros ambos os modelos, mas admitiu que, em decorrência de um ou outro, surgiriam novas propostas.

Na questão nuclear, evitou indicar a Agência de Viena como fiadora de suprimento de material físsil para civis, a preços de mercado. Suavizou o texto do Painel.

Não nos acompanhou nas recomendações a respeito da Comissão de Direitos Humanos. Preferiu a idéia suíça de substituí-la por um novo órgão, o Conselho dos Direitos Humanos, composto de membros a serem eleitos pela Assembleia-Geral, com maioria de dois terços. Alteração de substância na Organização, sem emenda à Carta.A criação do Conselho  pela Assembleia-Geral é louvável no fundo, capenga na forma.

Aceitou as críticas a respeito do desempenho do Secretariado, e as recomendações para maior eficácia do corpo burocrático.

O impulso dado pelo Relatório dos 16, e mais outras circunstâncias, levou a uma fase de intensos debates, consultas e negociações, no processo de reforma do Conselho de Segurança. As palavras de Kofi Annan resumem o sentimento geral: “a reforma das Nações Unidas não estará completa sem a reforma do Conselho de Segurança”. Em 2005, chegou-se muito perto de votar projeto de resolução.

A Assembleia-Geral decidiu que se iniciassem negociações intergovernamentais em plenário informal, até o dia 28 de fevereiro deste ano, para a questão da representação equitativa no aumento do número de assentos no Conselho de Segurança e outras questões a ele vinculadas. Enumerou, como base das negociações, a posição e propostas dos Estados-membros, grupos regionais e outros. Identificou cinco questões-chaves: categoria dos membros, veto, representação regional, tamanho do Conselho ampliado e métodos de trabalho, relações entre o Conselho e a Assembleia-Geral. Manteve seu Grupo de Trabalho de Composição Aberta, cujos dois relatórios informaram as deliberações.

A continuação do debate, com seu dinamismo mais recente, demonstra mobilização de interesses em torno da reforma.

Qual a atitude dos sócios privilegiados do clube?

Os Estados Unidos da América tem defendido a admissão das antigas potências do Eixo, Alemanha e Japão. Embora mantenha referência a ambos, diluiu as menções à Alemanha, concentrou-se no Japão. A China e a Rússia apóiam a reforma, mas pedem que a decisão seja tomada por maioria superior aos dois terços previstos na Carta. A China não superou as resistências provocadas pela memória da guerra com o Japão, e cria obstáculos a esta candidatura. A França e o Reino Unido favorecem a expansão do Conselho, desde que não se toque no veto, quer para estendê-lo a outros, quer para limitá-lo em suas aplicações.

Na Assembleia-Geral, apresentam-se dois grupos principais, divergentes: o G-4 (Brasil, Índia, Alemanha, Japão) defende a criação de assentos permanentes, e os doze países “Unidos pelo Consenso” (Itália, Espanha, Paquistão, Coréia do Sul, México, Argentina, na vanguarda), admitem apenas a criação de assentos não-permanentes. A União Africana tem projeto próprio com a criação de assentos permanentes. Algumas delegações entregam-se a manobras protelatórias, sem reivindicações diretas.

Seria fraudulenta qualquer ampliação do Conselho de Segurança que estabelecesse novos membros permanentes sem a escolha do Brasil para um desses assentos. O país credencia-se pelo peso político, capacidade de diálogo, vulto da economia. Membro fundador da ONU, participa, desde a crise de Suez (1956) e do Congo (1960), de operações de manutenção da paz. Chefiou contingentes da ONU em algumas oportunidades (neste momento comanda MINUSTAH, no Haiti). Foram mais de trinta operações de paz. Participa também da nova geração dessas operações, com contribuição efetiva para a organização de serviços jurídicos, eleitorais, mecanismos de votação naqueles países que o necessitam. A cota financeira de sua participação não seria impeditiva. Já paga. Os custos das operações de paz são rateados pelos Estados-membros segundo critérios específicos. Por dez vezes, o Brasil recebeu mandatos de dois anos como membro eletivo. É experiência considerável. O país está habilitado a participar do processo decisório sem intimidar-se ou retirar-se ante questões difíceis ou delicadas, e sem abdicar dos princípios de sua política exterior. Tem peso específico, contribuição efetiva, diplomática e militar, na área de segurança e desenvolvimento, e  sempre deu apoio às atividades das Nações Unidas.

 

 

                                                    Capítulo – V

 

A reforma da ONU não é escolha; é imperativo. De algum modo, a Organização tem-se modificado, à margem do seu Tratado constitutivo, obsoleto em muitos pontos e omisso em outros. A Carta pede revisão, por todas as razões. Não fazer nada além de debater, fazer pouco ou fazer aos poucos significa pavimentar o caminho para a fragilidade da ONU. E o que se pede é exatamente o contrário, seu fortalecimento.

Sem reforma, as forças centrífugas agirão mais à vontade diante de uma organização esgarçada. E o que se quer é exatamente o contrário, sua maior solidez, vigência, autoridade. Se sua presença não é efetiva, e percebida como tal, outras opções se abrirão. A OTAN, por exemplo, com seu conceito estratégico de alcance global, perfila-se como braço armado para garantir a paz e a segurança internacionais. Seu Conselho não se acanharia em tratar de questões políticas universais.

Os desafios e as ameaças no mundo contemporâneo, as exigências atuais da ordem internacional (e também as presumíveis no futuro próximo) somente terão resposta completa e adequada por força da diplomacia multilateral. Esta não se prestigia com o organismo universal enfraquecido.

A Carta de São Francisco estabelece em seu artigo sétimo “como órgãos especiais das Nações Unidas, uma Assembleia-Geral, um Conselho de Segurança, um Conselho Econômico e Social, um Conselho de Tutela, uma Corte Internacional de Justiça e um Secretariado”. Atenho-me aos três primeiros.

O capitulo IV da Carta regulamenta a Assembléia-Geral. Dá-lhe amplitude de agenda: “Quaisquer questões ou assuntos que estiverem dentro das finalidades da presente Carta ou que se relacionarem com as atribuições e funções de qualquer dos órgãos nela previstos” (artigo 11).

Atribui-lhe as responsabilidades de aprovar o orçamento, servir de corpo eleitoral para o preenchimento de lugares nos Conselhos e órgãos menores, decidir a admissão, suspensão e expulsão de Estados-membros. Pode “discutir quaisquer questões relativas à manutenção da paz e da segurança internacionais” (artigo 12) e fazer recomendações, exceto no caso de qualquer controvérsia ou situação que esteja sob consideração pelo Conselho de Segurança.

A Assembleia-Geral é o principal órgão deliberativo das Nações Unidas, tem composição universal,